De Eerste Kamer: afschaffen of niet?

Zo rond verkiezingstijd komt in debatten over bestuurlijke vernieuwing een aantal dossiers bovendrijven die haast traditioneel geworden zijn. Denk bijvoorbeeld aan de gekozen burgemeester, de status van de waterschappen en de samenvoeging van provincies. De toekomst van de Eerste Kamer wordt ook iedere keer weer besproken. D66 en de PVV zijn duidelijk: zij willen van de Eerste Kamer af.1 Maar is dat wel zo’n verstandig idee?

Plaats van de Eerste Kamer in het bestuur

De Eerste Kamer bekleedt in het bestuur een functie van chambre de réflexion: een raad van wijze mensen die de voorgenomen wetgeving nog eens kritisch gaat belichten. Een demper om de politieke waan van alledag niet al te zeer door te laten werken in de wetgeving. Deze in theorie meer juridische functie van de Eerste Kamer is echter achterhaald door de werkelijkheid waarin de Eerste Kamer zich duidelijk presenteert als politiek orgaan.

Het belangrijkste voorbeeld hiervan is de mogelijkheid van een novelle. Als de Eerste Kamer struikelt over een deel van een wet, kan de Eerste Kamer eisen dat de Tweede Kamer een reparatiewet maakt. De oorspronkelijke wet blijft dan in de Eerste Kamer liggen totdat de novelle ook bij de Eerste Kamer komt. Beiden worden vervolgens gepasseerd. Sommigen betogen dat hier sprake is van een verkapt recht van amendement, anderen betogen dat dit wel meevalt omdat de regering uiteindelijk beslist of er wel of geen novelle wordt ingediend.2 Voorts is er pas echt sprake van een verkapt recht van amendement wanneer de Eerste Kamer aanname van de wet afhankelijk maakt van de indiening van een novelle. Een novelle hoeft ook niet per se iets met de inhoud van het wetsvoorstel te maken hebben: zij kan ook een wetstechnisch karakter hebben en daarmee bij uitstek in het straatje van de Eerste Kamer passen.

Een ander voorbeeld betreft de gevallen waarin leden van de Eerste Kamer in hun eentje wetgeving tegenhouden: denk hierbij aan de Nacht van Wiegel en de Nacht van Van Thijn. Dit waren politieke nachten waarop wetsvoorstellen op principiële of politieke gronden in de Eerste Kamer bleven liggen.

Democratische vraagstukken

Tegenstanders van de Eerste Kamer zijn van mening dat de Eerste Kamer te weinig democratische legitimatie heeft om een plaats te rechtvaardigen in ons bestuurlijk systeem. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden is dat de Eerste Kamer niet direct door het volk wordt gekozen, maar door de leden van Provinciale Staten. De tweede reden ligt ingewikkelder en betreft de vertegenwoordiging van de Nederlanders in de bijzondere gemeenten Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Deze eilanden vallen niet onder een provincie en derhalve hebben zij geen stem in de samenstelling van de Eerste Kamer. Een wijziging van de Grondwet om de weg te openen voor aanpassing van deze situatie is door de eerste lezing en zal na de verkiezingen in tweede lezing aan het parlement worden voorgelegd. Maar verwacht niet al te snel verandering: concrete plannen om iets met die mogelijkheid te doen zijn er nog niet.

Maakt een getrapt verkiezingssysteem een orgaan per definitie ondemocratisch? Het is altijd minder democratisch dan een direct verkozen orgaan omdat er een fase tussen zit. Maar uiteindelijk is het niets meer dan een spiegel waarin Nederland kan zien hoe het land als geheel bij de Statenverkiezingen heeft gestemd. Deze indirecte verkiezingswijze rechtvaardigt dat de Eerste Kamer minder bevoegdheden heeft dan de Tweede Kamer. Maar om het orgaan direct het stempel ondemocratisch te geven gaat misschien wel wat ver.3

Heeft Nederland behoefte aan meer directe verkiezingen? Dat is een vraag die vrij lastig te beantwoorden is. De enige betrouwbare gegevens daarover zijn de opkomstpercentages. Die laten geen positief beeld zien: in de afgelopen vier jaar lagen alleen de opkomsten voor de gemeenteraadsverkiezingen en de Tweede Kamerverkiezingen boven de 50%. De verkiezingen voor de Provinciale Staten haalden dit net niet en de waterschappen bleven hangen op ruim 43%. Het referendum kwam nauwelijks boven de 30% uit. Deze tendensen zijn op twee manieren te verklaren.

Ten eerste is er het simpele feit dat de kiezer eerder gemotiveerd is te stemmen op een orgaan dat gevoelsmatig dicht bij hem staat. Den Haag komt dagelijks op de tv en staat daarom gevoelsmatig het dichtste bij de kiezer, hoewel dit orgaan in werkelijkheid juist het verste van de kiezer af staat. De gemeente is in de dagelijkse omgeving van de kiezer zichtbaar, maar komt vaak pas in beeld als er een stoeptegel losligt of wanneer iemand een vergunning nodig heeft. Ten aanzien van directe verkiezing van de Eerste Kamer is niet nauwkeurig te voorspellen waar deze precies zou eindigen, maar ik ga er van uit dat de opkomst niet al te hoog zou zijn.

Ten tweede is er wantrouwen van de kiezer in de politiek. Staatsrechtgeleerden stellen dat partijen te veel macht naar zich toe hebben getrokken. Zij doelen hiermee op het feit dat de kiezer slechts invloed heeft op de grootte van de partij in de Tweede Kamer (of iedere andere direct verkozen vertegenwoordiging), maar niet op wie hen gaat regeren.4 De kiezer heeft derhalve geen invloed op wat er met de stem gebeurt. In dat verband ligt de conclusie voor de hand dat het vertrouwen en de opkomst van de kiezer voornamelijk terug te winnen zijn door de kiezer te herpositioneren in het kiesstelsel en niet door nog eens een extra orgaan direct te gaan verkiezen.

Tweekamerstelsels in het buitenland

Het tweekamerstelsel is het meest voorkomende stelsel ter wereld. Oorspronkelijk zijn de twee kamers gescheiden om verschillende bevolkingsgroepen te vertegenwoordigen: één kamer vertegenwoordigde de adel en de andere het volk. Daar vloeit ook uit voort dat de Eerste Kamer en zijn equivalenten op een andere wijze tot stand kwamen dan de tweede kamers. Tegenwoordig hebben de eerste kamers in het buitenland regelmatig eenzelfde functie als de onze. De kiesstelsels verschillen echter behoorlijk. In Engeland heeft men bijvoorbeeld geen vrij verkozen Hogerhuis, maar wel rechten die vergelijkbaar zijn met die van de Eerste Kamer. Amerika verkiest beide kamers direct en heeft derhalve een andere bevoegdheidsverdeling: één kamer vertegenwoordigt het volk van de gehele federatie en de andere vertegenwoordigt de staten naar bevolkingsgrootte.5 Duitsland heeft een ingewikkeld, doch zeer grondig systeem waarin de bondsraad vergelijkbaar is met onze Eerste Kamer. De Bondsraad bestaat uit afgevaardigden van de legeringen van de Duitse landen en het verschilt per geval of de Bondsraad wetten wel of niet tegen kan houden.

De landen om ons heen hebben ook kamers met een vergelijkbare positie. Ook hier wordt gediscussieerd over de positie van deze kamers en soms zelfs stevig hervormd. Zo nam Tony Blair in 1999 het recht weg om met een erfzetel in het Hogerhuis te zitten en werd ook de inspraak van het Hogerhuis flink beperkt. Het enige buurland waar het systeem bestendig in elkaar zit is Duitsland.

Alternatieven voor een Eerste Kamer

Geen van de politieke partijen die afschaffing van de Eerste Kamer bepleit biedt een duidelijk alternatief. Sommige actoren bepleiten complete afschaffing, desnoods met invoering van grondwettelijke toetsing. Een andere optie is het terugzendrecht waarbij de Eerste Kamer niet alleen kan aannemen of afwijzen, maar een wet ook kan terugsturen naar de Tweede Kamer.6 De meeste landen met een tweekamerstelsel kennen een dergelijk recht. Weer anderen bepleiten rechtstreekse verkiezingen, die echter een concurrentieprobleem tussen beide Kamers kunnen veroorzaken.7 Dit zou ondervangen kunnen worden door het Bataafs-Noorse model waarbij alle 225 leden van de Staten-Generaal in één keer worden verkozen en zich dan zelfstandig in twee kamers splitsen.

Conclusie – Eerste Kamer afschaffen of niet?

Is het wel zo verstandig om de Eerste Kamer af te schaffen? De Eerste Kamer is een orgaan met een duidelijke functie binnen ons staatsbestel. Maar de werkelijkheid heeft die theorie wat achterhaald en daarom staat de positie van het orgaan ter discussie. Maar ook de alternatieven stuiten op bezwaren en eigenlijk het enige werkbare alternatief lijkt het Bataafs-Noorse model te zijn.

De invloed op de functie die de Eerste Kamer uitoefent als demper op de politieke waan van alledag wordt bij geen van de alternatieven genoemd. De huidige samenstelling van de Eerste Kamer verschilt wezenlijk van die in de Tweede Kamer en dit maakt dat in beide Kamers een breed debat gevoerd moet worden over wetsvoorstellen. Dit zorgt mijns inziens voor breed politiek draagvlak terwijl de Eerste Kamer de wetstechnische kwaliteit in de gaten houdt.

Zeker in deze tijden zou het onverstandig zijn om de Eerste Kamer af te schaffen, hoewel een constructief debat over hervorming nooit verkeerd is. Welke richting dit debat op zal gaan is niet te voorspellen. Misschien wordt het Nederlandse systeem uiteindelijk wel naar Duits model ingericht?

Show 7 footnotes

  1. Parlement & Politiek: http://www.parlement.com/id/vh8lnhrsr2z6/toekomst_van_de_eerste_kamer, geraadpleegd 23-10-2016.
  2. Het instrument wordt nauwelijks vaker dan driemaal per jaar gebruikt.
  3. Dit predicaat is meer van toepassing op de waterschappen: zij hebben anno 2016 naast de democratisch verkozen vertegenwoordigers nog steeds vaste zetels die bezet worden door belanghebbenden zoals lokale grondbezitters en natuurorganisaties.
  4. Zie in dit verband een interview met prof. mr. J.W.M. Engels: https://www.youtube.com/watch?v=SyaVRGm1Goc 
  5. Dit komt door de indeling van het land als een federatie. Tegenwoordig werkt ook België zo.
  6. https://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vjdjdjghwius
  7. http://www.montesquieu-instituut.nl/9353000/1/j9vvj72dlowskug/vipkhmzk2ysp

image sources

Laat een reactie achter

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *